【裁判要旨】根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁人与被拆迁人之间达成的拆迁安置补偿协议，与根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，征收人与被征收人之间签订的征收补偿协议，性质完全不同。房屋征收过程中，为了公共利益需要，房屋征收管理部门与被征收人签订的征收补偿协议，属于行政协议。但是，城市房屋拆迁过程中，拆迁人是开发商，并非是为了公共利益，作为开发商的拆迁人在取得拆迁许可证后，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十三条的规定，与被拆迁人达成的拆迁安置补偿协议，属于平等主体之间签订的民事合同，不是行政协议。由此产生的纠纷，属于民事诉讼的受案范围，不属于行政诉讼的受案范围。
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6510号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：荀发湘等57人（名单及基本情况附后）。
诉讼代表人：王路加。
诉讼代表人：杨岳建。
诉讼代表人：荀发湘。
诉讼代表人：何四乙。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省岳阳市人民政府
法定代表人：刘和生。
委托代理人：王强。
委托代理人：赖谚辉。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省岳阳市发展和改革委员会。
法定代表人：刘晓英。
委托代理人：盛龙生。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省岳阳市文化广电新闻出版局。
法定代表人：黄建文。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省岳阳市房地产管理局。
法定代表人：焦铎辉。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省岳阳市国土资源局。
法定代理人：胡辉。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省岳阳市规划局。
法定代表人：陈峰。
委托代理人：孙广军。
委托代理人：周果。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省岳阳市住房和城乡建设局。
法定代表人：王星耀。
委托代理人：陈赛。
委托代理人：刘方平。
再审申请人荀发湘等57人因诉被申请人湖南省岳阳市人民政府(以下简称岳阳市政府）、岳阳市发展和改革委员会（以下简称岳阳市发改委）、岳阳市文化广电新闻出版局（以下简称岳阳市文化局）、岳阳市房地产管理局（以下简称岳阳市房管局）、岳阳市国土资源局（以下简称岳阳市国土局）、岳阳市规划局、岳阳市住房和城乡建设局（以下简称岳阳市住建局）签订拆迁安置补偿协议一案，不服湖南省高级人民法院于2016年9月28日作出的（2016）湘行终232号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年8月21日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2004年，岳阳市政府为建设岳阳文庙特色文化景区工程（以下简称文庙景区工程），对包括荀发湘等57人房屋在内的区域实施城市房屋拆迁。2004年3月5日，岳阳市拆迁管理办给拆迁人岳阳保利置业有限公司（以下简称保利公司）颁发拆许字（2004）2号《房屋拆迁许可证》。2004-2007年间，保利公司与包括荀发湘等57人在内的被拆迁人陆续签订拆迁补偿协议，荀发湘等57人均已领取拆迁补偿款。2015年8月24日，荀发湘等57人提起本案行政诉讼，请求确认岳阳市文化局与湖南保利集团共同组建保利公司从事文庙景区开发经营活动行为，岳阳市发改委批准文庙景区工程项目行为，岳阳市房管局向保利公司发放《房屋拆迁许可证》行为，岳阳市国土局、规划局、住建局、发改委土地拍卖及办理土地、施工手续的行为，岳阳市政府、文化局、房管局强迫荀发湘等57人搬迁和签订拆迁补偿协议的行为，岳阳市政府和其他被告将涉案土地变更为商品房开发的行为，岳阳市政府和其他被告对荀发湘等57人虚假告知隐瞒拆迁真实情况的行为，岳阳市政府对荀发湘等57人多次上访反映问题不予公正处理的行为违法，依法安置补偿并赔偿损失。
另查明，2009年8月l3日，荀发湘提起民事诉讼，诉保利公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷。2010年3月18日，岳阳市岳阳楼区人民法院作出（2009）楼民初字第1386号民事判决，驳回荀发湘的诉讼请求。荀发湘不服，提起上诉。2010年7月26日，岳阳市中级人民法院作出（2010）岳中民一终字第133号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。
岳阳市中级人民法院（2015）岳中行初字第57号行政裁定认为，荀发湘等57人均与保利公司签订拆迁补偿协议，并领取补偿款，当时已经知道拆补补偿协议的内容，2015年8月24日提起行政诉讼，超过法定起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（二）项之规定，裁定驳回荀发湘等57人的起诉。荀发湘等57人不服，提出上诉。
湖南省高级人民法院（2016）湘行终232号行政裁定认为，荀发湘等57人在2004-2007年间与保利公司均签订拆迁补偿协议，领取补偿款，当时就已经知道拆迁补偿协议的内容，其于2015年8月24日提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项和《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定，本案不收取案件受理费。
荀发湘等57人申请再审称：1.本案申请人因不清楚拆迁人与岳阳市政府存在委托代理关系，导致不能以岳阳市政府为被告提起行政诉讼，属于非自身原因耽误起诉期限，被耽误的时间不应当算在起诉期限内。2.本案拆迁协议属于行政协议，应根据适用解释的第十二条，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，不应适用起诉期限的相关规定。请求撤销一、二审裁定，对本案进行再审。
岳阳市政府答辩称：1.保利公司取得《房屋拆迁许可证》后，属于《城市房屋拆迁条例》中所称的拆迁人，依法负有对荀发湘等57人进行补偿安置的法定义务，故岳阳市政府与保利公司之间不存在委托代理关系。2.岳阳市政府不是本案拆迁协议的合同相对人，因此不存在所谓行政协议，不应适用有关参照民事法律诉讼时效的规定。请求驳回荀发湘等57人的再审申请。
岳阳市规划局答辩称：本案涉及拆迁补偿纠纷，岳阳市规划局不是拆迁补偿主体，与本案并无关联，且本案已经超过起诉期限。请求驳回荀发湘等57人的再审申请。
岳阳市住建局答辩称：一、二审裁定适用法律正确，建设工程施工许可证于2007年11月16日颁发，荀发湘等57人直至2015年8月24日才提起行政诉讼，早已超过起诉期限。请求驳回荀发湘等57人的再审申请。
岳阳市发改委答辩称：本案涉及岳阳市发改委做出的相关批复文件的时间是2004年，至今已远远超过法定起诉期限。请求驳回荀发湘等57人的再审申请。
岳阳市文化局、房管局、国土局均未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，法释（2005）9号《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（以下简称9号批复）规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，向有关部门申请裁决。（2007）民立他字第54号《最高人民法院关于当事人之间达成拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的人民法院应予受理问题的复函》规定，拆迁人与被拆迁人已经签订《城市房屋拆迁补偿安置协议（货币补偿）》的，适用9号批复，裁定驳回原告的起诉，属适用法律不当；当事人起诉符合民诉法第一百零八条规定的，属于人民法院受理民事诉讼范围条件，应予受理。也就是说，根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁人与被拆迁人之间达成的拆迁安置补偿协议，与根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，征收人与被征收人之间签订的征收补偿协议，性质完全不同。房屋征收过程中，为了公共利益需要，房屋征收管理部门与被征收人签订的征收补偿协议，属于行政协议。但是，城市房屋拆迁过程中，拆迁人是开发商，并非是为了公共利益，作为开发商的拆迁人在取得拆迁许可证后，根据《城市房屋拆迁管理条例》第十三条的规定，与被拆迁人达成的拆迁安置补偿协议，属于平等主体之间签订的民事合同，不是行政协议。由此产生的纠纷，属于民事诉讼的受案范围，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，保利公司取得《房屋拆迁许可证》后，与荀发湘等57人达成拆迁安置补偿协议，荀发湘等57人对拆迁安置补偿协议不服提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，一、二审裁定驳回其该项诉讼请求的起诉，处理结果并无不当。荀发湘等57人主张，因不清楚保利公司与岳阳市政府之间存在委托代理关系，不能提起行政诉讼，属于非自身原因耽误起诉期限，应当予以扣除。但是，保利公司与岳阳市政府原本就不存在委托代理关系，以此为由申请再审，没有事实根据。荀发湘等57人还主张，拆迁安置补偿协议属于行政协议，应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，不应适用起诉期限的相关规定。但是，根据前述司法解释的规定，拆迁安置补偿协议属于平等主体之间订立的民事合同，不属于行政协议。此项申请再审理由，缺乏法律依据。
此外，荀发湘针对与保利公司签订的拆迁安置补偿协议纠纷已经提起民事诉讼，终审判决驳回其诉讼请求，再次就同一纠纷提起行政诉讼，属于重复诉讼。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（六）项规定，一、二审裁定驳回其该项诉讼请求的起诉，处理结果亦无不当。
应当指出的是，当事人针对多个行政行为提起的多项诉讼请求，人民法院应当逐一审查，作出裁判。本案中，荀发湘等57人还就岳阳市政府及其相关职能部门的其他行为提起行政诉讼，一、二审未逐一审查，作出裁定不妥。本院予以指正。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）、（四）项规定，提起行政诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据，要属于人民法院行政诉讼的受案范围。荀发湘等57人起诉岳阳市文化局与湖南保利集团共同组建保利公司进行文化经营活动，相关政府部门强制搬迁、变更土地性质、虚假告知隐瞒拆迁真相等行为，缺乏基本的事实根据；起诉2004-2007年期间发生的被拆迁人当时已经知道其内容的岳阳市发改委批准文庙景区工程项目行为，岳阳市房管局向保利公司发放《房屋拆迁许可证》行为，以及岳阳市国土局、规划局、住建局、发改委土地拍卖及办理土地、施工手续的行为，超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的2年法定起诉期限；起诉岳阳市政府对荀发湘等57人多次上访反映问题不予公正处理的行为，不属于行政诉讼的受案范围。鉴于荀发湘等57人的起诉明显不属于行政诉讼的受案范围，再审没有实际意义，本案不予再审。
综上，荀发湘等57人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回荀发湘等57人的再审申请。
审 判 长　郭修江
审 判 员　张颖新
审 判 员　熊俊勇
二〇一七年十一月二十一日
法 官 助 理 黄宁晖
书 记 员 陈清玲

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