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如何解决有效地解决“一房多卖”交叉争议的审理顺序?

发布日期:[2020-2-15]         来源:泰安建筑房地产专业律师网

转自:民事法律参考

民事、行政争议交叉案件,是指在案件的审理过程中,同时存在需要解决的行政争议和民事争议,两种争议的内容具有关联性、处理结果互为因果或互为前提的案件(1)。由于我国民事诉讼与行政诉讼在审查范围,审理程序等方面存在诸多差异,理论界对于民、行争议关联案件如何处理,尚未达成共识(2)。2010年11月18实施的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》,对房屋登记行为与民事争议交叉案件的处理明确了审理顺序,但是司法实务界目前对于民、行争议交叉案件仍然存在着理论上认识混乱、实务操作中做法不一的现象,严重影响公正与效率。

一、现实难题:民、行争议多案并处难解程序纠缠

(一)民、行争议交叉典型案例

案情简介:李建的母亲赵氏在都市村有宅基地一处并持有土地使用证。1990年,李建与妻子谢氏离婚后,婚生男孩李洋由谢氏抚养,双方共有房产中的平房两间(东屋)、瓦房一间(北屋)、归谢所有,平房三间(两间西屋、一间南屋)归李建国所有。1995年谢的北屋和李建的两间西屋予以调换,南北院墙把房子分为东院、西院。此后李建一直住西院。赵氏、谢氏、李洋住东院。1996年李建与王氏结婚。东院、西院相安无事。1997年市政府为李洋颁发了东院的土地使用证,1998年谢氏改嫁,2002年李洋取得了东院的房产证。2003年赵氏去世。2004年市政府为李建颁发西院的土地使用证,同年李建取得西院的房产证。2008年1月李洋在东院结婚,婚后和其妻子居住在东院,李建及王氏并未提出异议。2008年3月,李建请求法院依法判令与王氏离婚,经法院调解双方自愿离婚,并将东院房产瓜分。案外人李洋向区法院反映,该调解书在财产分割部分涉及了案外人李洋的权益,经区法院审委会讨论决定,于2009年6月裁定对李建与王氏离婚案进行再审。(2013年6月区法院做出了一审判决,撤销原调解书中涉及房产分割的调解内容。)

2009年李建提起行政诉讼,请求撤销市政府为李洋颁发的土地使用证,区法院判决撤销了李洋土地使用证,二审法院驳回上诉,维持原判。李洋又向政府申请土地确权,2011年市政府将争议土地使用权确权给李洋。李建不服,向省政府提出行政复议,目前尚无结案。2009年李建又请求撤销李洋的房产证。一审法院判决撤销房产证,2010年二审法院撤销原判、发回重审,目前中止审理。2012年8月李建又诉至区法院,要求确认李洋房产证下东院房产归其所有,2013年3月,此案中止审理。

本案涉及的房产争议属于行、民交叉争议,又涉及土地使用权争议。历经一、二审法院几次审理,对于双方的诉争形成了以下四种处理意见。

第一种意见:本案是以行政争议为主、涉及民事争议的案件,行政诉讼应当优先审理。理由是:本案中行政争议处于主导地位,民事争议的解决需要以行政争议的解决为前提,需要行政机关对于土地使用权和房产归属先行确权。

第二种意见:本案是以民事争议为主、涉及行政争议的案件,应当先中止行政诉讼的审理,先行确定房产权利的归属。理由是:本案争议因房产权的归属引起,从本质上来说属于民事争议案件。

第三种意见:本案是行政争议与民事争议并重的案件,可以分开审理,一案可不以另一案的处理结果作为定案的依据,不需要中止在先审理的诉讼。理由是:本案实质上是因房产所有权、土地使用权的归属而引起的关联的民事争议和行政争议,民、行争议之间相互独立。

第四种意见:本案是民、行政争议交叉、不可分割的案件,应当合并审理。理由是:本案中民事争议的本身就包含着对行政争议的处理,对民事争议的处理又必然涉及到行政争议。

本案究竟应当优先处理哪个争议,民事或者行政诉讼哪个优先审理就成为困扰我市两级法院的现实问题。

法院对于上述案件处理中的类型化分析,充分反映了目前司法实务界对民、行争议交叉案件类型划分的主流观点,即按照争议在交叉案件中的地位进行划分,这种分类对于确定争议交叉案件的审理路径带来了困惑,使本来就复杂的案件更加搅缠不清。

(二) 司法实务中处理民、行争议交叉的诉讼模式

    目前我国司法实务中基于对民、行争议交叉案件的类型划分,在对待争议交叉案件如何审理问题上,即对于哪个争议优先审理,合并审理还是附带诉讼,主张和做法不一,大致有以下几种模式:1、先行政后民事。由于具体行政行为具有代表国家意志、单方意志、效力先定(3),诉讼不停止执行等特点,且受“先刑后民”原则的影响出现了“先行后民”的认识和做法。持这种观点者认为,行政诉讼是人民法院对被诉具体行政行为的合法性进行审查,对具体行政行为证据是否确凿的审查必然包括对相关民事行为的审查(4)。2、先民事后行政。采取这种审理模式者认为,在行政诉讼中,如果遇到民事纠纷影响行政判决时,就应当中止行政诉讼,优先审理民事争议,再以民事裁决为依据,再行恢复审理行政诉讼。(5)3、合并审理。有人建议应采取修改法律的形式,完善相应的行政、民事法律规范,对于民、行交叉案件进行合并审理。(6)4、附带审理。有人认为民事诉讼可以附带行政诉讼,行政诉讼也可以附带民事诉讼,二者并非一对不聚头的冤家。(7)附带诉讼首先要区分前提性法律关系,先决问题是主诉讼,附带的诉讼是从诉讼,从诉讼依赖主诉讼。根据主从诉讼的不同,区分为行政附带民事和民事附带行政模式。5、各自独立式。有人提出由于行政诉讼审查登记行为的公定力问题,民事诉讼审查登记行为的公信力问题,因此,审查登记行为公定力的行政诉讼与审查登记行为公信力的民事诉讼可以并行”。(8)6、区别对待说。有人认为,对民、行争议交叉案件采取何种处理模式,应具体问题具体分析,应当根据民事行为与行政行为发生的顺序来对基础性诉讼进行判断,法院应当对基础性诉讼进行优先审理(9),也有人将之称为前提性诉讼,认为谁为前提谁优先,关联争议附带审理。(10)

(三)对争议交叉诉讼模式利弊之辨析

无论行政诉讼优先或者民事诉讼优先,方式简单明确、易于操作,但是并非适用于一切民、行争议交叉案件,难以公正高效的解决司法实务中所有的民、行争议交叉案件。

附带审理模式可以减少诉讼启动次数,节省司法资源,减轻当事人的诉累,附带审理模式体现诉讼的效益原则。明显的不足是:难以区分前提性法律关系,没有解决“先决问题”的方法和路径,不好把握哪个诉讼是主诉讼,哪个诉讼是从诉讼。2000年3月施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定:“被告对平等民事主体之间民事争议所作出裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理”。该条采用了“一并审理”的用语,没有采用“行政附带民事诉讼”的说法。由于行政附带民事争议的范围十分狭窄,民事诉讼一概附带审查具体行政行为的合法性,必然造成民事审判权对行政权的干预,影响行政机关行政行为的公定力。

合并审理模式避免不同的审判组织审理案件可能作出相互矛盾的判决,仍然面临首先判断哪个争议作为解决争议的前提和基础,却没有解决哪个争议应当优先审理的问题。即使由同一审判组织来审理同一个争议交叉案件,采取不同的审理顺序,审判结果却大相径庭。何况二审法院对于案件的处理未必就与一审法院相同。因此,合并审理模式,表面上看可以提高审判效率,减少讼累,降低诉讼成本,但是当事人不会因为效率和裁判的统一就会容忍司法不公。对于争议交叉案件一概采取合并审理,必然会造成案结事不了,反复翻烧饼,结果是事倍功半,事与愿违。

各自独立模式适合民、行争议相对独立的争议交叉案件,并不适合应当对先决问题优先审理的争议交叉案件。

区别对待模式遵循前提优先的原则,缺点是由于相关联的民、行诉讼的结果互有影响,在审理中不容易判定哪个诉争是“属于原因,前提条件的诉讼”。事实上,正是由于“优先审理基础性诉讼”的主张在审理中不易操作和掌握,才出现了不应当优先审理的诉讼,却予以优先审理。但不可否认的是采取区别对待、属于原因的诉讼优先审理,符合我国现行诉讼法的规定。只有区分清楚是否构成“先决问题”,才能选择适用的审理方式,并且有利于实现司法公正和效率。

(四)上述各种诉讼模式并存之根源

1、制度根源:一元多轨的司法体制

我国在司法体制上采取的是一元制,即人民法院专享审判权,但由于在法院系统内实行民事、行政、刑事审判权分轨并行的体制,法律规定了各审判庭的专属管辖权,不同的诉讼又采取不同的诉讼制度,诉讼中争议交织的现象就会不可避免。

2、根本原因:对行政行为的审查认识混乱

在民事诉讼中如何对待、审查具体行政行为的合法性问题,不同法院、不同法官认识上的不一致,其根源在于行政行为效力论的混乱和司法理念的冲突,在处理民、行争议交叉案件的模式上就相应的出现杂乱无章的局面。在司法实务中,不乏有人认为司法权优于先行政权,对于行政机关作出的具体行政行为,司法权可以通过诉讼程序的介入,对具体行政行为进行审查,同时还认为,行政庭与民事庭只是法院内部的分工问题,人民法院的审判权是统一的,民事庭可以对具体行政行为的合法性进行司法审查,于是乎在民事审判中表现为对行政行为效力的漠视、在民事诉讼中不区分情况直接对具体行政行为的效力作出判断。

二、经验借鉴:国外民、行争议交叉处理模式及启示

(一)国外处理民、行争议交叉的立法及实践

对于民、行争议交叉案件的处理,世界各国采用了不同的做法。英美法系由于实行的是单一司法体制,民事、行政案件都是由普通法院按照民事诉讼程序审理,不存在民事审判权与行政审判权行使的纷争问题(11)。

大陆法系的法国,实行二元制模式。民、行争议交叉案件,一个案件本身的判决,依赖于另一个问题,后面这个问题不构成诉讼的主要标的,却决定判决的内容,法国称其为附属问题。法国对于同一系统内部法院之间的附属问题,作为先决问题,由受理诉讼案件的法院决定;对涉及不同法院系统的附属问题,作为诉讼案件的审判前提。必须是这个附属问题合法性的认定真正发生困难,而且要求这个困难的解决,必须是案件判决必不可少的条件,构成判决的前提。(12)

大陆法系的德国,实行二元制模式。若当事人已经向普通法院提起民事诉讼,先决问题未经行政法院判决,普通法院不得就此先决问题请求行政法院确认该行政行为是否违法。由于无效的具体行政行为自始不发生法律效力,普通法院可以直接否定无效行政行为的效力。(13)

(二)国外处理民、行争议交叉诉讼模式的启示

 从大陆法系国家处理民、行争议交叉的诉讼模式,可以看出民事审判对于具体行政行为的审查显现以下特点:

1、 民事审判一般不直接对具体行政行为的合法性作出判断,民事审判对于行政机关的行政权力和行政法院对于行政诉讼的专属管辖给予应有的尊重。

2、 在民事诉讼过程中,当具体行政行为的效力成为先决问题时,中止民事诉讼,由行政诉讼程序先行解决行政争议。

3、 民事庭在一定情形下可有限度地审查具体行政行为的效力,在行政行为无效或行政机关作出的行政行为属于确认行为的情况下,法院可以在民事诉讼中审查具体行政行为的效力。

综上,在我国现行立法框架下,民事庭对于民事诉讼中遇到的具体行政行为应当作出初步审查,正确界定具体行政行为是否需要当事人提起行政诉讼;若需要提起行政诉讼,正确确定哪个诉讼先行审理的问题。因此下文着重对此问题从不同视角进行探讨。

三、路径选择:以行政行为的分类确定争议审理顺序

(一)在民事诉讼中,当事人对行政行为有争议的,民事庭应当对行政行为进行初步的司法审查

在民事诉讼中,遇到的行政争议并非都需要通过行政诉讼来解决。无效的行政行为自始无效,行政行为(除了无效的情形之外)一旦超过起诉时效,便不能在裁判上争议其效力,故应首先审查行政行为是否超过了法律规定的诉讼时效;其次审查行政行为是否明显超越职权而无效;其三以行政行为在民事诉讼中的地位和作用或者行政行为对私法关系的作用和效果为依据,确定是否需要提起行政诉讼,审查行政行为是否构成民事审判的“先决问题”,以及哪个争议诉讼应予以优先处理;其四及时向当事人进行法律释明,指引当事人进行诉讼。

“先决问题”的判断。在民事诉讼中,在判断具体行政行为是否构成民事审判的“先决问题”时,关键要审查行政行为是否具有先决性。行政行为具有先决性,必须具备两个条件:一是行政行为须与民事裁判结果存在关联性,二是行政行为效力的判定是民事裁决必不可少的条件,成为民事裁决的前提。如果当事人对与民事争议相关联的行政行为的效力产生争议,该行政行为成为民事诉讼不能回避的问题,那么该行政行为具有先决性,如果民事诉讼中争议的行政行为争议欲证明的事实可以由其他证据加以证明,那么该行政行为不具有先决性,不构成民事诉讼的“先决问题”。

(二)依据具体行政行为在民事诉讼中的地位和作用,

可以分为三类

    1、支持当事人主张的证据。民事诉讼中,具体行政行为作为证据以公文书证的形式出现,其证明力一般大于其他书证,但仍需依认证规则进行审查,如对方当事人有充分的相反证据足以推翻具体行政行为的结论,该行政行为的结论则不能作为定案的依据。对此行政行为是否需要通过行政诉讼进行审查,需要具体问题具体分析。(14)比如家庭成员的分家析产协议的证明力就可以对抗此前已存在的房产登记的效力,而不必对房产登记行为提起行政诉讼,就能够分家析产。

    2、民事法律行为的生效要件。民商事合同的批准、抵押登记行为、婚姻登记行为就属于这类行政行为。民事庭对于民事诉讼遇到的此类行政行为,可以直接判定登记行为是否生效。但是,如果在民事诉讼中当事人对登记行为的效力提起行政诉讼,或者民事审判对登记行为的效力认定有误、又不能通过民事审判进行救济的情形下,行政审判对具体登记行为效力的裁判结果不应当受先行作出的民事判决结果的影响,具体行政行为是否合法有效,最终应通过行政诉讼程序来裁决。

3、 民事法律行为的有效要件。如工业企业生产许可证是需要具有生产许可证才能生产工业产品的企业与他人签订买卖合同的有效要件。对于此类行政行为,在民事诉讼中不需要通过行政诉讼进行审查,民事庭可以径行认定买卖合同的效力。

(三)依据具体行政行为对私法关系的影响和效果,可以分为三类

 1、确认性行政行为。它是指行政行为对法律关系或其他影响法律效果之重要事项的认定,它是对既存法律状态的一种宣示。确认民事权利义务关系的行政行为,不是民事法律关系成立和是否有效的前提,而是作为一种权利凭证,对民事法律关系起到公示、公信和权利推定的效力,确认性行政行为本身是否合法与民事法律关系是否成立、有效之间没有必然的联系。(15)

      在司法实务中,一般的登记行政行为,都是确认性行政行为。比如,李建诉李洋房产权民、行争议交叉案,房产登记行为属于确认行政行为,纠纷的实质在于争执房产权的归属,故无需中止民事诉讼,应由民事庭优先审理房产权属纠纷,然后依此民事判决为依据处理房产行政诉讼。基于双方认可双方调换房屋、分东西两院各不相干的事实,民事庭可以把它看作口头的分家析产协议,据此有效证据确定争议房产的归属。然后解决土地使用权行政诉讼也就迎刃而解。

2、形成私法关系的行政行为。它是指行政机关作出的具有产生、变更或消灭民事法律关系的意思表示。形成性行政行为通常发生在行政相对人因事先获得行政机关之认可在私法领域从事或不从事某种行为而与第三人之间发生民事纠纷之前。

由于形成性行政行为能够引起民事关系的产生、变更、消灭,影响民事主体之间的民事权利和义务,而不是对既存民事关系的一种公示,因此如果形成性行政行为成为民事诉讼中的先决问题,就应当先行解决该行政行为是否合法有效。因民事庭无权审查该类行政行为的合法性,应当告知当事人对该行政行为提起行政诉讼,并中止民事诉讼,待行政争议解决后再行恢复民事诉讼。

3、裁决性行政行为

裁决性行政行为,是指行政机关在行政管理活动中,依据法律授权,对行政相对人之间的民事法律关系作出的意思表示。它发生在行政机关与双方民事主体之间,是对已产生的民事争议所作的一种法律裁决,其内容本身就是民事纠纷所争议的事项。常见的裁决性行政行为又可分为:权属纠纷的裁决、侵权纠纷的裁决和损害赔偿纠纷的裁决。我国法律同时规定了当事人对行政机关处理决定不服的,可以向人民法院起诉。

裁决性行政行为的基础争议是民事争议,但基于法律的规定,特定类型的民事争议由行政机关裁决,形成行政机关与双方当事人之间的双重行政法律关系,当事人对行政裁决不服的,依据2000年3月施行的最高人民法院《关于执行行政诉讼法〈若干问题的解释〉》第61条的规定,采取行政附带民事诉讼的途径解决争议可以更好达到案结事了的目的。

四、理论运用:“一房多卖”争议的审理路径

(一)房屋登记合法性的审查标准及登记效力之辨析

在我国《物权法》颁布之后,对于登记审查的性质以及登记的效力,仍然存在分歧。2010年11月18日《最高人民法院关于审理房产登记案件若干问题的规定》施行后,有些法院对于房产登记的审查标准及行政诉讼的审查范围还存在模糊认识。

房产登记审查历来有实质审查与形式审查之分,它主要取决于立法对登记的公信力的要求而定的(16)。根据我国《物权法》第9条及12条的规定,我国对于房产登记采取以实质审查模式为原则,以法律另有规定为例外。我国《物权法》采取的不是绝对的实质审查,而是相对实质审查,登记部门的审查只能是在其职权范围内有限审查,要求其对所有可能存在的利害关系人一一掌握是不现实的,如果把我国的不动产登记审查看作绝对的实质审查,则不利于保护善意一方当事人,并且可能会冲击现有的财产秩序。房产登记行为只是对申请人现有房产权属状态的认可和证明,是行政确认行为,而不是就相对人和第三人之间的特定权利的确权或裁决,并未剥夺真正权利人反驳的机会。因此对于房产登记引发的争议交叉案件,应当对引起登记机关做出变动登记的原因民事纠纷进行优先审理。

鉴于房产登记行为本身是有限的实质审查,因此房产登记行政诉讼也应该采取近似形式审查的有限实质审查,即审查登记颁证程序是否合法、申请人提交的有关材料是否齐备无误。如果不涉及对引起物权变动的基础法律关系真实性的异议,仅是登记行为存在形式上的重大瑕疵,则行政诉讼可以径行判决。如果当事人对于引起物权变动的基础法律关系有异议,当事人经法律释明后仍不提起民事诉讼,行政诉讼应照常进行,应当判决驳回行政诉讼原告的诉讼请求,而不宜判决维持登记行为(17)。

(二)“一房多卖”争议交叉案件的审理路径

    “一房二卖”、“一房多卖”的民、行争议交叉案件的审理中,房产登记行为是行政确认行为,买卖关系(行为)是房产登记的基础法律关系(原因行为),此类争议交叉案件的审理顺序应当是一般中止行政诉讼、先行审理民事争议,对各方争议的多个买卖关系的法律效力进行认定,再判断属于下述“一房多卖”中的哪种情形,然后再采取相适应的审理程序。

从民事审判实务来看,“一房两卖”、“一房多卖”大致有以下四种情形:1、二个或二个以上的买卖法律关系都合法,一个买受人已经取得了房产权证,一个先交付使用;2、先买受人与出卖人之间的买卖关系合法,并取得了房产权证,后买受人与出卖人恶意串通,并先将房屋交付使用;3、先买受人与出卖人之间的买卖关系合法,并先将房屋交付使用,后买受人与出卖人恶意串通,却取得了房产权证;4、先买受人与出卖人之间的买卖关系无效,却先将房屋交付使用,后买受人的买卖关系合法,并取得了房产权证。(18)

对于第一种情形,二个或二个以上的买卖关系都合法,先交付使用并不能对抗房产权登记,因此房产登记行为是否合法,成为制约民事判决的前提条件或先决问题。在此种情形下,应当中止民事诉讼,启动行政诉讼,审查房产登记行为是否合法,合法的予以维持,不合法的予以撤销。再行恢复民事诉讼,以行政审判的结果为依据,做出民事判决:房产登记行为被维持的,房产权证持有人取得产权,主张他人侵权的诉讼请求成立;房产登记行为被撤销的,房产证的持有人丧失产权成为债权人,先交付使用人成为事实物权人,根据事实物权优于债权的理论,取得房产。

对于第二种情形,先终止后买受人提起的撤销房产登记行为的行政诉讼,民事庭可依法判决后买受人与出卖人的买关系无效,判决后买受人侵权成立。行政庭再启动行政诉讼,以民事判决结果为依据,驳回后买受人撤销房产登记的诉讼请求。

对于第三种情形,民事庭可以根据我国《合同法》第五十二条的规定,认定后买受人与出卖人之间的买卖关系无效,或在先买受人符合行使撤销权的情形下,法院可以判决支持先买受人对后买卖行为行使撤销权,使房产权复归于出卖人。然后,行政庭启动行政诉讼,以民事判决结果为依据,撤销房产登记颁证行为,并判令房产部门限期为先买受人办理房产登记颁证。

对于第四种情形,先终止先买受人提起的撤销房产登记行为的行政诉讼,在通过民事诉讼认定先买卖关系无效、后买卖关系有效的前提下,判决先买受人侵权成立。行政庭再启动行政诉讼,以民事判决结果为依据,驳回先买受人撤销房产登记的诉讼请求。

七、结语

此类争议交织案件,需要民事、行政审判庭密切配合,对于先决问题,都要建立沟通交流机制,按照正常管辖规则由有管辖权的法院或审判庭对先决问题作出决定,尽可能的避免民事、行政裁决的冲突。建议最高人民法院对于民、行争议交叉案件作出司法解释,采纳本文提出的争议交叉诉讼审理模式,即以民事诉讼中遇到的具体行政行为的分类明确优先审理的争议,区分“一房多卖”引发的民、行争议交叉案件的具体情形,再采取相应的审理顺序。

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