近年来，随着我国经济的发展，城市化步伐加快，一些地方通过取消农业户口、撤销农村集体经济组织建制、建立社区居委会等方式推进城市化。虽然我国在推进城市化进程方面取得了一定的成效，但城市化进程和户籍制度改革中的土地问题仍值得认真研究。

《土地管理法实施条例》第二条第(五)项规定：“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。”因此，一些地方通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国家所有。这种不通过土地征收程序而将农民集体所有土地直接变为国家所有的做法，我们认为其既不符合土地管理法律、法规的规定，也不利于保护农民的土地财产权利。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)明确规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国家所有。为了规范城市化进程中的土地管理，切实解决城市化进程中农民利益的保护问题，2005年3月4日，国务院法制办公室、国土资源部联合发布了《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第(五)项的解释意见》(以下简称《意见》)，对《土地管理法实施条例》第二条第(五)项作出立法解释。《意见》指出，农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织还剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。也就是说，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，属于国家所有，是指“可以依法征收为国家所有”。政府不能通过“村改居”等方式将农民集体所有的土地直接宣布为国家所有，从而规避农用地转用和土地征收的法定审批程序。这是因为根据《宪法》和《土地管理法》的规定，我国的土地所有权分为国家所有和农民集体所有两种，国家为了公共利益的需要，可以对农民集体所有的土地实行征收或征用，并依法给予补偿。征用不改变土地所有权，征收则是国家依照法定程序将农民集体所有土地变为国家所有的唯一形式。《意见》再次强调，根据《宪法》和土地管理法律、法规，农民集体所有的土地未经国家依法征收，不改变土地所有权。2007年12月国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]71号)也重申了这一规定。因此，我们认为，对于城镇范围内已经依法明确属于农民集体所有的土地，除依照法律规定的权限和程序征收外，不能直接登记为国有土地。