为贯彻落实习近平生态文明思想，深化土地供给侧结构性改革，提高存量资源配置效率，经山东省委、省政府同意，3月16日，山东省政府办公厅印发了《关于推进城镇低效用地再开发的意见》（鲁政办字〔2020〕32号，以下称《意见》）。那该如何解读呢？

一、山东发布《关于推进城镇低效用地再开发的意见》背景

城镇低效用地是指现有建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧且权属清晰、不存在争议的城镇存量建设用地。党中央、国务院高度重视存量土地资源盘活利用工作，中央经济工作会议专门强调“要加强城市更新和存量住房改造提升”。从外省经验看，广东、浙江等省份在推进“三旧改造”、城市更新等方面取得了较好成效，积累了丰富经验。通过盘活低效用地，一是促进节约集约用地，提高用地水平，增强科学发展的用地保障。二是有效带动社会资本投资，扩大城乡就业，刺激消费需求，增强经济发展动力。三是以供地结构优化引导产业结构调整，促进经济发展方式转变。四是完善城市基础设施和公共服务功能，有效改善城市人居环境。这是一项可以实现多目标共赢的工作。

当前，我省发展正处于新旧动能转换的关键阶段，资源环境约束趋紧，需要建立以创新发展提质增效为核心的资源高效率配置制度，盘活存量资源，加快腾笼换鸟，提高用地效益和投入产出强度。我省存量土地资源潜力可观，根据《山东省土地整治规划（2016-2020年）》，全省城镇建设用地可挖潜现实潜力达153.8万亩，占全省城镇工矿用地总面积的11%。但推进低效用地再开发，同时面临着风险大、投资多、拆迁补偿安置和建设成本高等难题。

2018年以来，我省开展的国土资源节约集约示范省创建工作，明确将城镇低效用地再开发作为示范省创建的重要内容。《中共山东省委关于进一步深化改革开放加快制度创新的决定》（鲁发〔2019〕4号）也对制定低效用地再开发政策文件提出明确要求。为落实上述要求，省自然资源厅充分学习借鉴外省先进经验做法，研究起草了《关于推进城镇低效用地再开发的意见》，经省委财经委员会和省政府常务会议审议通过，省政府办公厅正式印发实施。

二、《意见》的主要内容

《意见》坚持“政府主导、市场运作、政策激励、示范引领”的指导思想，从正向激励和反向倒逼两方面制定一系列配套措施推进低效用地再开发。主要包括五部分内容：

一是明确开发范围。按照产业转型升级类、城镇更新改造类、用地效益提升类三种类型用地，结合我省“亩产效益”评价结果，对低效用地再开发范围进行界定。

二是实施规划管控。统筹考虑城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史文化传承、公共卫生安全等因素，引导工业区、老旧小区连片改造，由市、县（市）政府编制再开发专项规划，促进城市生产、生活、生态空间有机融合。

三是规范开发模式。为调动各方参与改造开发的积极性，《意见》提出了政府、原土地使用权人、农村集体经济组织、市场主体等多元化、多渠道参与再开发的四种路径模式。规划用途为商品住宅或城市公共基础设施用地的，仍由政府收回后统筹组织开发建设，旨在完善城市公共服务功能、保障城市公共空间，确保房地产市场稳定发展。

四是健全配套政策。包括8项政策。对政府而言，通过加强规划保障、实施增存挂钩、加大财税金融支持力度等方式激励其主动作为。对企业而言，通过强化倒逼促改措施、支持加快转型升级、鼓励异地搬迁改造等方式倒逼退出低效用地。用地退出后，通过发挥市场配置资源作用、拓宽土地储备资金渠道等，促进存量资源有效盘活和系统整体开发。

五是完善保障措施。从加强组织领导、维护合法权益、强化示范引领、实施评估通报等方面提出保障措施。

三、《意见》的主要特点

一是参与主体更多元。《意见》鼓励引导原土地权利人和社会投资主体自主、参与开发，旨在改变单纯由政府主导低效用地再开发的状况，激发社会力量参与改造开发。

二是利益分配更均衡。《意见》立足兼顾效率与公平，统筹考虑再开发各方面参与主体的利益平衡，完善利益导向机制。对政府主导开发的低效用地，充分让利于原土地权利人，对原土地权利人采取物业返还等方式奖励。对其他主体改造开发的制定相应激励政策。此外，由原土地使用权人、原农村集体经济组织以及市场主体改造开发为经营性用地的，需将一定比例的土地无偿移交政府用于公益性项目建设，目的是弥补城市基础设施和公益设施的短板和欠账。

三是政策组合更有力。原有相关土地管理制度偏重于新增用地，涉及存量用地挖潜的政策相对较少。进入存量用地发展时代，迫切要求我省在存量土地盘活方面强化政策集成、部门联动，打好组合拳。《意见》结合我省“亩产效益”评价改革、产业转型升级、企业搬迁改造等工作制定配套措施，强化部门间协调配合，形成合力。文件最后，突出强调实施城镇低效用地再开发要结合老旧小区改造、烂尾工程和闲置厂房治理等工作，统筹安排，联动施治，全面提升节约集约用地水平。