国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定（国发〔2020〕4号）》（以下简称《决定》）。《决定》发布后，引起社会强烈关注。一些媒体认为，《决定》“增加了各省及直辖市、省会城市等建设用地规模”，表明“三大核心城市群、成渝都市圈建设用地指标数量增加”“土地供应将进入‘大宽松’时代”，甚至有评论提出“这是为房地产用地松绑”的观点。

对此，自然资源部有关负责人表示，以上观点皆是对本次出台政策的错误解读。实际上，政策的出台是呼应新修改的《土地管理法》，进一步深化“放管服”改革，赋予省级人民政府更大用地自主权的一项举措。为此，中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长、长江学者特聘教授严金明对《决定》进行了权威解读。

下放相关审批权旨在“增效”

近日发布的《决定》主要涉及两方面的审批权下放：一是将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项，授权各省、自治区、直辖市人民政府批准；二是试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项，委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。

严金明指出，《决定》对相关审批权下放旨在“增效”。通过下放相关建设用地审批权，给省级地方政府更多的自主权，使其能够因地制宜，破解项目用地“落地难”和“落地慢”问题，从而提高审批效率、项目落地效率和土地利用效率，进而满足改善营商环境、服务产业发展、提高基础设施保障等用地需求，同时也有利于解决农村建设项目落地、通过“增减挂钩”倒逼解决农村土地利用低效浪费等问题，助推乡村振兴的进一步实现。

但《决定》并未对建设用地规模“松绑”，目的是提高“效率”，而非建设用地规模“增量”。“实际上，未来在各级国土空间规划、土地供应计划、空间用途管制的约束下，建设用地供应的关注重点仍然是挖存量、控增量。”严金明说。

仍然从严从紧控制建设用地总量

严金明评价，客观上讲这次放权力度确实较大，但十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策没有改变，对于土地管理的要求并没有放松。

他分析，赋予省级人民政府更大用地自主权，实质上压实省级政府责任，本质上还是要让地尽其用、地尽其利，促进最为科学合理的土地利用，服务最为迫切、最为需要和最为有效的土地利用诉求，例如重大基础设施用地保障、新产业新业态用地需求、扶贫搬迁等重大工程用地诉求、公共卫生应急等公共事业用地需求，而非一部分媒体解读的“为房地产用地松绑”。

《决定》中，要求委托试点省份自然资源主管部门必须遵循严格保护耕地、节约集约用地的原则，按照法律政策规定及审查标准规范进行用地审查。同时，生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界这三条控制红线没有放松。此外，规划建设用地总量调控没有放松。

严金明强调，当前，仍然从严从紧控制建设用地总量。如北京实行减量发展，严守建设用地规模底线，至2035年城乡建设用地规模实现减量发展。上海仍然践行“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量”调控思路，为城市通过转变土地利用方式促进城市发展转型进行探索。

“试点”接得住也要管得好

本次用地审批权改革确定的首批试点省市为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆。为何会选择以上8个地区作为试点省份？严金明分析，首先，试点地区有迫切的改革需求，项目落地速度与经济发展速度匹配诉求较高。8个省市大多为经济社会发展速度较快省市，人地矛盾较为突出，需求变化较快且资源环境承载压力较大，部分项目落地速度难以满足现实要求。

其次，试点地区基础条件较为突出。试点地区大多数经济基础较好，产业结构较为完善，能够有效为改革的顺利开展、服务的后续评估、监管的多维落实提供保障，同时，试点地区不同的经济社会发展阶段性也方便观察本次改革对土地利用、产业发展和经济社会变化的影响。

此外，本次试点也是对试点地区治理能力的一次大考。改革过程中深层次的矛盾、问题和风险可能将在各个地区显露，如何落实省级政府责任、调整审批节奏、把握审批要求、动态协调土地利用布局、统筹城乡建设用地、确保实现耕地占补平衡、实现自我审查和监管等要求，完成改革“接得住、管得好”的要求，对当地政府而言也是巨大的考验，这些也要以严格的引导规范和督查监管为基础。